国家林业局政府网4月23日讯重庆市是我国天保工程全覆盖的三个省市之一。今年重庆将率先在天保工程区实行森林分类经营，从而对调整天保工程政策提出了若干实践问题。从天保工程全面禁伐，到实行森林分类经营的改革取向，正是天保工程走向科学和可持续发展道路的方向。为此，我们赴重庆进行了专题调研。

一、十年“天保”禁伐成效显著重庆市地处长江上游，位于三峡库区，长江干流自西向东横穿境内，其生态区位十分重要。1998年天保工程试点启动，成为重庆市林业发展的一个转折点，全市范围全面停止商品材采伐，进入全面保护森林资源的新阶段，十年建设成果丰硕。

1、有效控制资源消耗，森林实现快速增长。天保工程启动后，全市停止了商品材采伐，农村自用材消耗也大大降低。

全市1997年采伐限额为310万立方米，2000年减少到65万立方米。几年来关闭林区内木材加工厂（点）900多家，取缔木材交易场所38个。全市累计减少森林蓄积消耗1250万立方米。森林蓄积量由工程实施前的7446万立方米，增加到现在的12000万立方米，增长61%。

天保工程公益林建设等林业重点工程，加快了森林面积的增长，全市森林面积由2593万亩，增加到3950万亩，增长52%，森林覆盖率由20.98%提高到32%，净增11个百分点。2、建立管护组织体系，森林保护工作有效加强。

按照天保工程要求，各区县全面落实森林管护措施，一个强有力的森林保护网络体系正在形成。江津区将森林管护划分为207个责任区，责任区内聘用管护人员511人，每人签订一份管护责任合同，管护人员培训后持证上岗，建立管护日志。

天保工程实施以来，全区无重大森林火灾、无重大森林病虫害、无重大乱砍滥伐，林区秩序稳定良好。目前，全市已有15374名管护人员从事森林管护，实现了森林管护全覆盖。

3、林区经济逐步走出困境，产业结构得到有效调整。天保工程有力促进了林区县（区）经济结构的调整优化，逐步在困境中走出了一条新的发展路子。

随着传统木材产业结构的萎缩，森林旅游、森林食品、森林药材、苗木花卉、种植养殖等新兴产业发展迅速。江津区有61万农民种植花椒，基地规模达50万亩，2007年全区从事林业的农民人均纯收入达4502元。重庆市林业总产值已由过去的12亿元，增加到现在的125亿元，增长了10倍，林区经济总量逐年增大。4、林业改革迈出新步伐，发展机制显现活力。

天保工程有力推动了森工企业和国有林场的改革，天然林保护的长效机制正在形成。酉阳县青华林场是重庆市大型国有林场之一，过去是自收自支单位，前年开始列为县财政预算差额补助单位，今年已进入全额预算拨款的单位，职工工资得到充分保障，在职和退休职工全部纳入养老保险统筹，职工无后顾之忧，林场的主要任务就是保护森林资源。江津区2004年将直属的四面山林区采育场（小型森工企业）和四面山森林经营所（差额拨款事业单位）合并组建了四面山森林资源管理局，森工采伐企业变成了保护森林的管理局。

在此基础上，他们又与重庆市一家集团公司合作，共同组建了四面山旅游发展有限责任公司，发展森林旅游业，林业职工3年中人均工资已由每月720元提高到1080元，取得森林保护和经济增收“双赢”局面。天保工程为重庆林业的振兴发展奠定了坚实基础，为森林分类经营改革创造了良好条件。二、启动森林分类经营改革随着天保工程的深入实施，为适应社会主义市场经济，满足社会对林业生态和经济的需求，广大林农群众迫切要求对森林进行分类经营，进一步把森林保护好、经营好，获取更大的效益。

重庆市紧紧抓住集体林权制度改革，全面落实林权的契机，及时启动森林分类经营工作，在天保工程省（区、市）是“第一家”。这项政策突破了现行天保工程的区划界限、管理办法和政策措施，必将展现新的发展活力。可以说，森林分类经营是继天保工程后，实现林业又好又快发展的又一个新的转折点。重庆市森林分类经营改革的主要做法是：1、抓好确权发证基础工作。

早在2005年重庆市人大常委会就通过了《关于进一步完善林权制度加快林业发展的决定》，部署用2年时间，完成确定林业产权归属，颁发林权证工作。重庆市是以集体林为主的市，集体林地占全市林业用地面积的92%。早在上世纪八十年代初林业“三定”（稳定山林林权、划定自留山、确定林业生产责任制）时，已普遍把山林承包到户，大部分实现了均山到户。这次林改，主要是两个重点：一是完善历史遗留下来的权属不清问题。

对林业“三定”发放的部分林权证存在权利主体不明、四至界限不清、林地面积误差等，进行实地勘界确认，做到证地一致；二是完善林权变化带来的权属不清问题。针对20多年来，有的举家外迁、有的兄弟姐妹分家、有的死绝无人继承等，按照一定程序重新确权发证。这样做既稳定了林业“三定”确权成果，又明确了林地经营主体。

目前，全市已发放的林权证面积5995万亩，占全市应发证面积的98%。国有林地的发证任务也全面完成。

确权发证为开展森林分类经营工作奠定了重要基础。2、科学区划“三种”类型森林。重庆市把实施森林分类经营作为这次林改的重点，也就是把确权的地块落实到森林分类经营的地块，明确林地的经营主体和经营方向。区划工作人员组织农户到实地核实地块和面积，农户签字予以确认，并按照“三定”发的林权证进行登记造册和制图，做到证、册、图、表与实地一致。

森林分类经营不仅包括集体林，也包括国有林，是在全市范围内对林业生产力布局的一次全面大调整。根据重庆市生态区位、生态现状等情况。对部分区域和经营单位公益林比重提出要求，如三峡库区公益林不得少于林地总面积的70%，公益型国有林场，其公益林不得少于林场经营总面积的70%，主城区公益林不得少于林地总面积的60%，渝西地区公益林不得少于林地总面积的40%。

经过区划界定，全市区划总面积为6042.6万亩，其中重点公益林1864.3万亩，占30.85%，一般公益林2372.2万亩，占39.26%，商品林1806.1万亩，占29.89%。国有林地面积495.3万亩，划作公益林面积426.5万亩，占其林业用地的86.1%。集体林地面积5546.7万亩，划作商品林面积1737.2万亩，占全市商品林业地的96.2%。

从分类区划中可以看出，国有林大部分作为公益林，而商品林主要是集体林和私有林。3、明确森林分类经营政策。

根据森林分类区划，不论经营主体是谁，均享受市政府规定的统一政策。重点公益林管护资金由现在天保工程管护资金集中起来统一使用，每亩补助标准为3元。重点公益林实行委托承包人或集体统一管护，每亩提取1元管护费给管护人。一般公益林管护资金，由地方分级负担，每亩补助标准为1元，其中“一小时经济圈”内的区县，由市、区县财政各承担50%；其他区县，由市、区县财政分别承担70%和30%。

商品林管护，由林主自行负责，政府不再给予管护补助。在划定重点公益林时，必须征得林权权利人同意，只准进行抚育和更新性质的采伐。全部划为公益林的农户，经批准可依法适量采伐自用的薪材及生产生活必须的自用材。

一般公益林允许林主按有关规定和技术规程，进行抚育间伐、更新采伐。商品林经营者可根据市场需求组织生产，依法有偿转让、出租、抵押、折价入股等形式转给其他经济实体或个人。

改革后，全市森林管护资金总量将由天保工程的5028万元增加到6480万元，重点公益林的管护费将由天保工程平均每亩中央补助1.4元提高到2.7元。森林管护面积将由天保工程3582万亩（仅补助有林地、灌木林地和未成林造林地）增加到4236.5万亩，实现了管护面积全覆盖。4、推进森林分类经营实施。

森林分类区划后，以村为单位，进行公示，接受社会监督。酉阳县黑水镇把登记造册的公益林和商品林，小班公示到村，分户公示到组，群众一目了然。以天保工程现有管护队伍为基础，落实公益林管护责任人，签订管护承包责任合同。从2008年起，凡领取公益林生态效益补偿资金的，必须凭林权证。

黔江区在森林分类区划中建立分户森林资源档案，既有文字图册档案，又有微机档案，全区整理汇总资料档案84卷。积极促进森林资源流转，制定了重庆市森林资源流转管理办法，市林业局2006年在巫山县首次召开了森林资源流转现场拍卖会，公开拍卖国有和集体林地1200亩，成交金额9000多万元。2007年又在万州区首次开展了林木采伐权的流转，46户林农和部分国有林的林木采伐权进行现场竞价，涉及林地面积2451亩，林木蓄积3501.4立方米。

据不完全统计，通过承包、转让、租赁、拍卖、联营等形式，全市已流转森林资源2464宗，流转面积410万亩，流转金额超过2亿元。开始呈现出林地和森林向有能力经营的大户流转的趋势，社会资金流向经营林业的数量在增加。三、改革中的若干政策问题随着集体林权制度改革到位和实行森林分类经营后，如再按过去的办法实施天保工程，就很难适应。

重庆市在实施天保工程期内进行森林分类经营改革，给我们提出了实践中的若干政策问题。1、关于天保工程“三区”和分类经营“三区”实施的问题。重庆市天保工程实施方案区划了重点生态保护区（又称禁伐区）、一般生态保护区（又称限伐区）、商品林经营区，“三区”面积所占比例分别为62.1%、20.7%和17.2%。

森林分类经营又区划了重点公益林、一般公益林和商品林，“三区”面积所占比例分别为31%、39%和30%。两次区划条件和标准不同，因而结果也不同。天保工程“三区”实际在地块上不落实的，区划结果与林农也没见面，采取的政策是一刀切，实行全面禁伐，管护补助标准10年不变。

森林分类经营区划则落实到了山头地块，区划的公益林和商品林到了农户，今年市里将按分类经营结果，采取不同管理办法，兑现相关政策。这就提出了到2010年前是按天保工程方案和办法继续实行呢？还是按森林分类经营的要求进行相关调整。

同时也涉及到国家对重庆市天保工程的考核、检查以及资金审计等问题。2、关于公益林管护和补偿政策的问题。按照国家政策，重点公益林的管护费用由中央财政森林生态效益补偿基金予以补助，现行政策标准为每亩5元。

重庆市把现有天保工程中央财政安排的森林管护经费集中起来用于重点公益林管护，实际每亩也仅有2.7元，虽然比天保工程管护费标准有所提高，但仅为国家重点公益林政策标准的54%。实施起来还要扣除1元给管护人作为管护费用，林权权利人仅得到1.7元，这对林农把林子划入重点公益林的积极性将是一个不小的打击，重点管护的措施将难以保证和落实。一般公益林管护补助标准则降低至每亩1元，比现行天保工程管护费每亩1.75元（含地方配套）还低0.75元。

同样不利于一般公益林管护措施的落实，也不利于保障林权权利人的权益。一旦商品林依法自主采伐，将形成巨大的反差，其矛盾将更加突出，森林资源不安全的隐患将会增多。

3、关于森林采伐和管理问题。实施森林分类经营后，必然对天保工程区森林的采伐提出新的要求。

一是森林采伐的总量需求将会增加。市林业局的同志介绍，现在全市森林年生长量达976万立方米，“十一五”采伐限额为170万立方米，满足不了各地需求。江津区算了一笔帐，按分类经营区划的商品林49.2万亩，30年为一个经营期，每亩出材4立方米，每年仅商品材指标就要6.56万立方米，目前人工林采伐限额仅0.8万立方米，折商品材约为0.56万立方米，不到需求的十分之一。

由于缺少商品材指标，全区有40多万亩杉木林和马尾松林急需间伐，其中29万亩因林木密度过大已出现严重烧林现象。还有10余万亩低效林亟需改造，更新效益更好的树种，都没法开展。

二是将突破天然林商品材采伐政策的禁区。按照天保工程的政策，在天保工程实施期内，长江黄河工程区全面禁止天然林商品材采伐。

而森林分类经营按地块区划，在商品林中包含了天然林，根据森林分类经营政策，不仅可以采伐人工林，也可采伐天然林。如何执行政策，也迫切需要尽快明确。

4、关于林权证的问题。随着森林分类经营的实施，原有林权证的管理和使用也不适应新的要求。一是原有林权证只有林权的内容，而无森林分类经营的内容。重庆市林业“三定”已确权到户，其林权证只记载四至、面积、承包关系，没有记载是重点公益林、一般公益林，还是商品林，至今原有“老证”都未换发“新证”。

如果要兑现公益林政策，缺乏林权证凭证。如果要办理采伐证，是采伐公益林，还是采伐商品林，管理上也不好把握。

此外，“老证”登记的林地面积与森林分类区划的实际面积差别很大，实际面积比登记的面积一般多几倍，最大的达十几倍。也不利于林地管理和兑现政策。二是林权证在森林流转中未起到作用。森林分类经营将促进森林资源的流转。

我们实地考察了几宗林地林木的流转，其流转协议缺乏来自林权证的内容，林权证也无记载流转的内容，流转与林权证脱钩。流转承包人也担心无林权证，今后的林木权属，甚至是经营的收益归属。此外流转协议很不规范，有的几张纸，有的一张纸，纸质不一，内容更是千差万别，协议长达几十年，有的已模糊不清。

如果多次流转，最终的流转承包人更不知原林权证的内容了，将可能出现流转经营的内容与林权证森林分类经营的内容不一致，从而导致林业经营目标的失效。三是林权证的设计不够灵活。在林业经营单位和个人中，有的由于经营地块分散，林权证的记载满足不了需求。江津区四面山森林资源管理局一个单位就有17本林权证，主要是由于经营区内有112块不连接的林地，每一本证最多只能填写6块。

林业部门的同志说，农村插花山多，在农户中也会存在这种情况，希望改进林权证设计，一个单位只要一本就够了。四、几点建议1、建议将重庆市作为天保工程实施森林分类经营试点市。实行森林分类经营是建设现代林业的客观要求，也是调整天保工程实施思路和完善政策的方向所在。允许重庆市根据森林分类经营的要求，调整天保工程政策，对接森林分类经营政策。

由重庆市人民政府（或林业局）报请国务院（或国家林业局）审批，国家对重庆市天保工程的考核和管理按森林分类经营政策进行。今后国家对天保工程的其他政策支持，同时把重庆市列入。

这项改革全部到位后，天然林的长效保护机制和森林的科学经营机制也就形成了。2、建议率先在重庆市启动天保工程重点公益林补偿政策。实施森林分类经营，其相关的配套政策措施要跟上，尤其是重点公益林，如果补偿政策不到位，将不利于重点公益林的有效保护。可考虑在中央财政现给重庆市每年天保工程管护费5028万元的基础上，增加4293.5万元，使之达到重点公益林每亩补助5元的标准，与森林生态效益补偿基金政策接轨，以此推动其他天保工程省区的改革。

3、建议调整重庆市天保工程区采伐管理政策。作为在天保工程区开展森林分类经营，调整森林的采伐管理政策是一个核心的政策。要允许突破现行天保工程采伐政策，按照森林分类经营和可持续发展要求，科学合理确定采伐限额总量。允许按森林经营方案，采伐商品林中的天然林。

对全部划入公益林的农户，经批准可依法适量采伐生产和生活必须的自用材、薪材。探索对公益林进行抚育和更新性质采伐的路子和管理办法。采伐管理政策调整后，要加强检查监督，确保采伐活动有序，确保森林资源安全，确保林区社会稳定。

4、建议重庆市尽快核发新的林权证并完善登记内容。适应分类经营的要求，林权证不仅要记载林地和林木所有权以及林地使用权的内容，还要记载经区划分类核实后的重点公益林、一般公益林和商品林面积，作为兑现政策的依据。在森林资源流转中，要充分发挥林权证的有效作用，可考虑林权证同时制作正本和副本，不论流转多少次，林权证正本始终留在林权权利人手中，而林权证副本可随着林地林木的流转在流通环节中依法转移，使流转承包人了解原始林权证内容，依法合理经营。

对林地地块多的单位和个人，林权证可设置活页性质的附页，根据需要，可一张或若干张，实现一个经营主体一本证的管理。此外，要制作统一规范的森林资源流转合同文本，明确有关流转内容和双方责权利，规范流转承包行为，促进规范有序的林业生产和经营活动的开展。

本文来源：中欧体育-www.uujn.net